LA LIBERTAD DE CÁTEDRA ASPECTOS DEL IUS POSITIVISMO Y
DOCTRINA EXPLICATIVA DE SU APLICACIÓN Y ALCANCES
LIBERTAD DE CÁTEDRA
Art. 24. Las
instituciones de educación superior y sus docentes e investigadores, gozan de
libertad de cátedra.
Las autoridades
estatales y los particulares que coartaren dicha libertad, responderán de sus
actos de conformidad a las leyes
CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA DE EL SALVADOR
Art. 60.- Para ejercer la docencia se requiere
acreditar capacidad en la forma que la ley disponga. En todos los centros
docentes, públicos o privados, civiles o militares, será obligatoria la
enseñanza de la historia nacional, el civismo, la moral, la Constitución de la
República, los derechos humanos y la conservación de los recursos naturales. La
historia nacional y la Constitución deberán ser enseñadas por profesores
salvadoreños.
Se garantiza la libertad de cátedra.
Art. 61.- La educación superior se regirá por una ley
especial. La Universidad de El Salvador y las demás del Estado gozarán de
autonomía en los aspectos docente, administrativo y económico. Deberán prestar
un servicio social, respetando la libertad de cátedra. Se regirán por estatutos
enmarcados dentro de dicha ley, la cual sentará los principios generales para
su organización y funcionamiento. Se consignarán anualmente en el Presupuesto
del Estado las partidas destinadas al sostenimiento de las universidades
estatales y las necesarias para asegurar y acrecentar su patrimonio. Estas
instituciones estarán sujetas, de acuerdo con la ley, a la fiscalización del
organismo estatal correspondiente. La ley especial regulará también la creación
y funcionamiento de universidades privadas, respetando la libertad de cátedra.
Estas universidades prestarán un servicio social y no perseguirán fines de
lucro. La misma ley regulará la creación y el funcionamiento de los institutos
tecnológicos oficiales y privados. El Estado velará por el funcionamiento
democrático de las instituciones de educación superior y por su adecuado nivel
académico.
CARÁCTER DOCTRINARIO COMO EXPLICACIÓN DE LOS LÍMITES Y
ALCANCES DE ESE DE DERECHO DE LOS FORMADORES.
La libertad de enseñanza tendría, a su vez, dos
aspectos: el activo y el pasivo. Desde el punto de vista activo, podría
hablarse de libertad de enseñanza o libertad de educación, que a su vez se
concretaría en dos ámbitos: con respecto a los profesores se concreta en la LIBERTAD DE
EXPRESION docente, la libertad de cátedra y la participación en la gestión de
los centros (Fernández-Miranda: 1988, 67); con relación a los titulares de los
centros, se reconoce la libertad de creación de centros, que incluye el derecho
a dirigirlos y a dotarlos de ideario propio.
Desde el punto de vista pasivo, con relación a los
padres, se manifiesta en el derecho a elegir la formación que desean para sus
hijos, bien a través de la elección de centro docente —estatal o no—, bien a
través de la posibilidad de que reciban formación religiosa y moral también en
la escuela estatal. En lo que afecta a los hijos, por último, se concreta en el
derecho al estudio y el derecho a recibir instrucción, que a su vez tienen
diversas ramificaciones.
Retornamos, así, a la doble dimensión o naturaleza
del derecho a la educación (Cámara Villar: 2000, 269), reconocida por el
propio Tribunal Constitucional español (STC 86/1985, de 10 de julio, FJ3): una dimensión de libertad
(la libertad de enseñanza), y otra dimensión prestacional (el derecho a recibir
educación). La educación es, ante todo, un derecho y una libertad
fundamentales: el derecho a ser educado y la libertad de educar y de elegir la
educación que se desea.
Prieto de Pedro prefiere hablar de una dimensión
externa y otra interna de la libertad de enseñanza: La externa se corresponde
con la libertad de creación de centros docentes (cuya naturaleza es la de un
“derecho-autonomía de las personas individuales y jurídicas frente a los
poderes públicos”), mientras que la interna comprende tanto la libertad de
cátedra como el derecho de profesores, padres y, en su caso los alumnos, a
intervenir “en el control y gestión de los centros sostenidos con fondos
públicos” (art. 27.7 CE) (Prieto de Pedro: 1979, 526 y 527).
Por su parte, Embid Irujo sostiene que “la libertad de
enseñanza se configura así como un supraconcepto que cubre tanto a la libertad
de creación de centros docentes como a la libertad de cátedra. Sirve, en el
fondo, para amparar a todo aquel que se dedica a la transmisión ordenada y
sistemática de conocimientos, dentro o fuera del sistema docente oficial”, lo
cual permite distinguir la libertad de enseñanza de la libertad de empresa
(Embid Irujo: 2000, 232).
En este sentido, Rubio Llorente considera que en el
texto constitucional español “el derecho a la educación aparece más como un
derecho de libertad que de prestación” (Rubo Llorente: 2001, 26), sin negar su
naturaleza híbrida, pues “es, a la vez, un derecho de libertad (derecho a
impartir educación o a recibirla y escoger la que se desea recibir), y un
derecho económico-social, un derecho a recibir del Estado (o de los entes
públicos) una prestación determinada” (Rubio Llorente: 1977, 103).
La dimensión prestacional y la de libertad deben
equilibrarse, deben ponderarse entre sí. La evolución del Estado moderno hacia
un Estado social cada vez más intervencionista podría, sin embargo, contribuir
a acentuar la dimensión prestacional del derecho a la educación, lo que puede
poner en riesgo o ahogar el contenido esencial propio de la libertad de
educación. La universalización de la educación tiende a confundirse con la
necesidad de que ese derecho sea prestado por el Estado. En este sentido, la
utilización del término “servicio público” aplicado a la educación no es
constitucionalmente del todo correcta, aunque se suele utilizar en los textos
legales (en España, por ejemplo) y, a veces, en los constitucionales (el caso de
Venezuela, artículo 102), así como en la doctrina y jurisprudencia
(por ejemplo, del Consejo de Estado de Colombia, cfr. Sentencia de
la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 1 de junio 2000).
En realidad debería hablarse más bien de un servicio de interés social o de
interés general en línea con el concepto utilizado en el ámbito de la Unión
Europea, pero que se aleja de la tradicional concepción del servicio público.
El derecho a la educación, en tanto que derecho público subjetivo de
prestación, estrictamente no “requiere la creación, organización y
sostenimiento de un servicio público” (De los Mozos: 1995, 72).
Puede afirmarse, en definitiva, que la educación es
más una actividad de interés general o social que un servicio público en sí. El
papel de la Administración en este sector tiene un perfil más acusadamente
garantista y responsable de la satisfacción del interés general que prestador,
como comúnmente se piensa, sin perjuicio de que sea evidentemente necesaria una
oferta pública eficiente y de calidad para asegurar este derecho fundamental.
Un planteamiento equivocado, en este sentido, puede
llevar hacia una monopolización, y si ésta se acentúa, se estará
inevitablemente restringiendo la libertad. El Estado, por supuesto, debe
conservar su papel inspector y homologador, y corresponden a los poderes
públicos tareas de fomento (ayudar a los centros docentes que reúnan los
requisitos legales) y de garantía (del derecho de todos a la educación y de los
padres a elegir el tipo de formación religiosa y moral para sus hijos).
Lógicamente, para cumplir esas funciones los poderes
públicos deberán actuar en muchas ocasiones como agentes educativos que prestan
este servicio de la educación. Pero ello no quiere decir que corresponda al
Estado la titularidad de un pretendido servicio público de la educación. Lo
lógico es que, para que pueda existir una verdadera libertad de elección de
centro educativo, cuando sea posible se promueva la existencia de distintos
tipos de centros que se complementen entre sí, sin que unos puedan considerarse
más importantes que otros, y que de este modo proporcionen una oferta educativa
diversa y faciliten la capacidad de elección de los padres en relación con la
educación de sus hijos.
En definitiva, el derecho a recibir educación
corresponde a cualquier individuo y debe ser garantizado por el Estado. Sin
embargo, esto no significa que tenga que ser únicamente el Estado quien realice
esta tarea, porque no debemos olvidar que, junto al derecho social a la
educación, como derecho prestacional, la dimensión activa del derecho a educar
es, principalmente, un derecho de libertad: libertad para educar y libertad
para elegir cómo educar, dentro de los límites propios de cualquier derecho de
libertad, como son fundamentalmente los demás derechos y los principios constitucionalmente
protegidos. Lo que debe hacer, en consecuencia, el Estado, con relación a la
educación, es establecer los términos para que pueda ser eficaz y real ese
derecho. Para ello, a veces será necesario recurrir a centros de enseñanza
estatales, otras a centros promovidos por la iniciativa social.
III. LA LIBERTAD DE
ENSEÑANZA EN LAS CONSTITUCIONES Y EN LA JURISPRUDENCIA IBEROAMERICANAS.
En todas las Constituciones de los Estados iberoamericanos se
establece de modo expreso el derecho a laEDUCACION,
excepto en Uruguay,
en donde por razones históricas se excluye este derecho y, al contrario, se
incluye la libertad de enseñanza (Corbo: 2004). Asimismo, se garantiza la
libertad de enseñanza, bien mencionándola de modo expreso, bien garantizando el
derecho de los padres a elegir la educación para sus hijos. En concreto,
encontramos garantizada la libertad de enseñanza en Bolivia (art. 87 y, especialmente, 88.II), Chile (art.
19.11), Colombia (art. 68), Costa Rica (arts. 79 y 80), Ecuador (art. 29), El Salvador (art. 54),España (art. 27), Guatemala (arts.
71 y 73), Honduras (art. 152), México (art.
3.VI), Nicaragua (art. 123),Panamá (art. 90), Perú (arts.
13 y 17), Portugal (arts. 42 y 74), Puerto Rico (sección 5 de la Carta de Derechos
–incorporada en el art. 2 de la Constitución–, aunque se prohíbe el
sostenimiento con fondos públicos de centros privados), Venezuela (art.
106, aunque con una redacción que habilita al Estado a limitar de tal manera la
libertad de creación de centros, que puede afirmarse que se estaría vulnerando
su contenido esencial) yUruguay (art.
68).
En el Informe FIO sobre Educación 2008 se propone, por un lado,
“establecer normativa y materialmente un sistema educativo unitario y de
naturaleza pública o bien de control público, para el más alto disfrute del
nivel educativo posible y mantener el criterio de que la educación es
responsabilidad fundamental del Estado”. Pero, además, se pretende “garantizar
la libertad de los padres de escoger para sus hijos escuelas distintas de las
creadas por el Estado, siempre que satisfagan las normas mínimas legalmente
exigidas; en concordancia con lo anterior, establecer normativa y materialmente
un sistema público de supervisión y control de todos los centros educativos
tanto públicos como privados, así como prever y aplicar sanciones en los casos
de vulneración de obligaciones”.
Además de la jurisprudencia que sobre la libertad de
enseñanza encontramos en España (las dos Sentencias más importantes del
Tribunal Constitucional son la STC 5/81, de 13 de febrero y la STC 47/1985, de 27 de marzo), existen otras referencias
directas a la libertad de enseñanza destacables en la jurisprudencia de la
Corte Constitucional de Colombia y la Sala Constitucional de la Corte Suprema
de Costa Rica.
La Corte Constitucional colombiana –como también lo
hace, según veremos, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica–
considera que la libertad de enseñanza es un derecho fundamental, “que se funda
en la coexistencia de la difusión cultural del Estado con la que realizan los
particulares, siempre que estos cuenten con títulos de idoneidad y reúnan
determinadas condiciones para ello, y que consiste en la facultad para instruir
y educar al ser humano, en forma tal, que se coloque al hombre, y a cada cual,
en su especialidad, en condiciones de desarrollar lo aprendido e investigar y
descubrir algo nuevo por cuenta propia” (Sentencia
Corte Constitucional Colombia, No. T-219/93, de 9 de junio de 1993. Apartado 2
de las Consideraciones de la Corte). Alude también la jurisprudencia
constitucional colombiana al artículo 13 del Pacto de Derechos Económicos
Sociales y Culturales como fundamento de la libertad de enseñanza, que como
ocurre en la gran mayoría de las constituciones iberoamericanas, se incorpora,
como otros textos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, al
ordenamiento interno a través de las correspondientes previsiones
constitucionales, y en algunos casos con rango superior a la Ley. En este
sentido, como ya hemos dicho, se reconoce internacionalmente como un principio básico
de su régimen de educación y de cultura la existencia de un derecho fundamental
—o garantía, en el lenguaje constitucional— a la libertad de enseñanza, incluso
reforzándolo con el deber del Estado de estimular la iniciativa privada en el
campo de la educación, como ocurre en el caso de Costa Rica (arts. 79 y 80 de
la Constitución),
y pone de relieve su Sala Constitucional en el Considerando V de su Voto núm.
3550-1992, de 24 de noviembre de 1992, así como en el Considerando
VII, en lo que se refiere a la recepción de los textos internacionales).
Las diferentes dimensiones de la libertad de enseñanza
a las que hemos aludido tienen también su reflejo en dicha jurisprudencia,
considerando el aspecto pasivo y el activo de su ejercicio: “a) Por una parte,
el derecho de aprender, eligiendo libremente a los maestros; consagrado para los
niños, a través de sus padres, quienes tienen el derecho fundamental de escoger
la educación de sus hijos, y para los adultos mismos; b) Por la otra, la
libertad que tienen los particulares de fundar, organizar, dirigir y
administrar centros docentes —privados— que el Estado está obligado a
estimular, según el citado artículo 80 Constitucional” (Considerando VI del
mencionado Voto núm. 3550-1992).
Como acertadamente subraya la Sala Constitucional de
la Corte Suprema costarricense, el derecho internacionalmente reconocido, y
constitucionalmente garantizado, de toda persona a educarse y educar a sus
hijos en un centro de enseñanza que considere acorde con sus creencias “no
podría garantizarse si sólo hubiera disponible una opción educativa o, lo que
equivaldría a lo mismo, si el Estado ejerciera sobre la educación privada un
control tal que implicara identificarla o uniformarla, de derecho o de hecho,
con las instituciones de enseñanza estatal. Con otras palabras, no sería sino
con grave cercenamiento de la libertad de elegir el que sólo pudiera hacerse
respecto de instituciones privadas cuya enseñanza fuera equivalente o
prácticamente equivalente a la oficial o pública” (Considerando VII del Voto núm.
3550-1992, de 24 de noviembre de 1992), sosteniendo incluso que la
educación pública debe ser una educación “para la libertad”, en el sentido de
que los beneficios de una educación en libertad, esenciales para la existencia
y desarrollo de una sociedad verdaderamente libre y democrática, no sean sólo
para quienes puedan acceder a escuelas o colegios privados, sino también para
quienes se eduquen en los públicos (Considerando VIII del mencionado Voto núm.
3550-1992).
La libertad de enseñanza constitucionalmente
reconocida implica, en definitiva, una serie de derechos de los diversos
sujetos que actúan en el ámbito educativo, principalmente la libertad de
cátedra del docente y la libertad de creación de centros docentes por parte de
las personas físicas y jurídicas, dentro de los límites y en función de los
requisitos que el Estado establezca, en el marco de su función inspectora y
homologadora de la docencia. La libertad de elección de centro por parte de los
padres exige que exista una pluralidad de opciones entre las que elegir, pues
de lo contrario no existiría una verdadera libertad, y no se estaría respetando
el derecho fundamental a la libertad de enseñanza. La función educadora, como
se ha puesto de relieve por la jurisprudencia constitucional tanto en España
como en otros países, puede desarrollarse por parte de los docentes con
libertad, dentro de los límites propios del centro docente que ocupan. Del
principio de libertad de enseñanza deriva también el derecho de los padres a
elegir la formación religiosa y moral que desean para sus hijos y de participar
en el proceso educativo. La enseñanza globalmente concebida es una proyección
de la libertad ideológica, religiosa, del derecho a expresar y difundir
libremente los pensamientos, ideas y opiniones, garantías todas que se
encuentran recogidas por los principios generales constitucionales. Se trata en
todos los casos de derechos que tienen límites necesarios que resultan de su
propia naturaleza, del respeto hacia otros derechos fundamentales o de los que,
respetando el contenido esencial, pueda establecer el legislador (Apartado VI
del Voto No. 0878-98 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
de Costa Rica, 11 de febrero de 1998).
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