Derecho Administrativo Sancionador

 Derecho Administrativo Sancionador

La legitimidad de la potestad sancionadora del Estado es un tema controvertido para las legislaciones nacionales. Tradicionalmente viene siendo considerada como una emanación de la Policía y ha ido evolucionando hasta la tesis mas dominante en la actualidad que establece: “La potestad administrativa sancionadora, al igual que la potestad penal de los jueces, forma parte del poder punitivo del Estado (ius puniendi)”.

   1. La potestad punitiva única del Estado y sus dos manifestaciones

Siempre se ha considerado obvia la existencia de una potestad sancionadora de la Administración, compatible con otra similar, propia de los tribunales, aunque debido a procesos históricos el protagonismo de una y otra han ido variando.  En la actualidad se reconoce que los jueces desbordados por la cantidad de trabajo no peden ejercer solos esta potestad y por ellos existen leyes que establecen límites concretos al ejercicio de la potestad sancionadora del Estado (ej: “Cuando haya sido expresamente atribuido por ley”).

El problema que encuentra el autor, no es el de la existencia de la potestad administrativa sancionadora ni el de su justificación, sino el de su Juridificación. Se trata de que la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora ofrezca las mismas garantías que los tribunales de justicia en los procesos penales  y así la despenalización de ciertas materias se corresponda con la jurisdiccionalizacion de los procedimientos y garantías. Admitida la potestad sancionadora de la administración se deben fijar con precisión sus límites que contrapesen tal potestad.

La constatación de la existencia de estas dos potestades paralelas (de la administración y de los tribunales) admite dos interpretaciones:
    - Se trata de dos potestades independientes  y con igual rango
    - La potestad judicial es la originaria y de ella se deriva la administrativa, con rango complementario.
La primera postura es la tradicional, y la segunda aparece recientemente en un sector de la doctrina (García de Enterria).

La dependencia a la que se refiere la segunda postura hace aceptable la existencia de una potestad sancionadora administrativa y facilita la aplicación de los principios de Derecho penal a ella. . Pero este equilibrio se rompe con una última construcción dogmática actual conforme a la cal ambas potestades se configuran como ramas del poder punitivo del Estado.

Esta tesis de la unidad superior del poder punitivo del Estado es una construcción jurisprudencial, (La constitución española no lo autoriza expresamente). De esto se deduce que las relaciones entre las potestades punitivas de la administración y de los jueces no han sido pacificas. Mientra el poder del Estado prefiere la potestad sancionadora de la Administración, el Estado de Derecho opta por la acción de los tribunales, esto ha provocado que algunos países opten por uno u otro poder, (es el caso de Francia que opto por la potestad de los tribunales).

En España por el contrario conviven ambas potestades, .Los detractores de la potestad sancionadora de la administración reprochan su parcialidad, lo rudimentario de su régimen jurídico y la ausencia de garantías. En la actualidad la cuestión no se plantea como vías alternativas sino como actuaciones paralelas con predominio de la administración por razones de eficacia y rapidez, pero esto se ve compensado por con el aumento de la influencia del Derecho Penal sobre el Derecho Administrativo.

Existen tesis alternativas, a la  dominante en la actualidad (unidad punitiva del Estado):

   a) Tesis policial: la potestad sancionadora seria un complemento imprescindible  de la potestad de policía de que dispone la Administración, se afirmaría incluso que las sanciones son el pilar de la potestad de policía, porque sin ella no podría ser efectiva. , pero esto seria erróneo ya que la actividad de policía pretende garantizar un orden o incluso restaurarlo, en cambio las sanciones inflingen un mal que no restablece un orden, se limitan a castigar un hecho.
   b) Quien tiene la potestad de mandar, prohibir, u ordenar, debe tener también la potestad de sancionar  como potestad inseparable de las primeras, dado que sin la segunda, la primera parece inoperante.

   De esta forma existe una explicación alternativa a la de la unidad del ius puniendi del Estado, puesto que justifica la potestad sancionadora de la administración en otras potestades de la misma. Se concibe a la potestad sancionadora del estado como un complemento a la potestad regular de la administración.

   2. La potestad punitiva de la comunidad Europea y su incidencia sobre los Estados Nacionales.

   La potestad sancionadora comunitaria se caracteriza por la variedad y calidad de sus destinatarios tan numerosa y heterogénea, como los Estados miembros, las instituciones comunitarias, los particulares nacionales de los Estados miembros. Si bien la existencia de la potestad sancionadora de la comunidad europea esta por encima de cualquier duda, su reconocimiento normativo resulta confuso en razón del fraccionamiento de o textos.
   La comunidad europea no puede homologarse constitucional ni políticamente  a sus elementos componentes ni podrá comprenderse desde la perspectiva tradicional del Derecho de los Estados. Los Estados miembros se basan constitucionalmente en el principio democrático y jurídicamente en la supremacía de la ley, en el  caso de la comunidad europea no existen tales., por tanto no es extraño que la potestad sancionadora vaya por otros caminos, circunstancia que ha sido denunciada ocasionalmente.

   La inexistencia de un derecho penal comunitario innecesaria la discusión entre derecho penal y derecho administrativo sancionador. Y se ha establecido sin duda alguna que la represión penal le corresponderá a los Estados miembros. El derecho Administrativo sancionador esta en pleno desarrollo, pero nos encontramos con diversos obstáculos, entre ellos que no existe una regulación normativa suficiente, dado que las referencias de los tratados son escasas .Para la creación de este derecho se requiere entonces utilizar principios generales comunes a los Estados miembros que pasan a la comunidad europea a través de su tribunal de justicia… es lo que se ha denominado proceso de homogeneización de todos los derechos.

   La Comunidad no ejercita directamente la potestad sancionadora ya que no cuenta con u aparato burocrático adecuado ni los Estados lo verían con buenos ojos, ya que no están de acuerdo con la cesión de sus competencias punitivas. Lo común es que en este ejercicio de potestades intervenga conjuntamente la comunidad y los Estados, la normativa comunitaria tipifica la infracción y el Estado precisa la sanción e impone el castigo concreto, pero este sistema no esta libre de criticas ya que las diferentes legislaciones de cada Estado puede provocar desigualdades en la aplicación de sanciones respecto de la infracción de una misma norma .

        3. Fraccionamiento de la potestad estatal

   La potestad estatal fracciona su titularidad y ejercicio en diversas manifestaciones, entre ellas las comunidades autónomas (ejemplo de la legislación española).

   El fraccionamiento de la potestad sancionadora del estado provoca frecuentes problemas de superposición de competencias, así la competencia de las Comunidades Autónomas en materia sancionadora se encuentra limitada por la concurrente potestad sancionadora del Estado. Con lo cual la competencia exclusiva de las comunidades autónomas, en ciertas materias,  queda reducida frente a las facultades genéricas del Estado. El problema está que cual de las dos legislaciones debe prevalecer.

   Como ejemplo se cita una sentencia que establece que “se considerara lícita una normas autonómica si se limita a sancionar, aunque de distinto modo, una conducta también considerada ilícita en el Ordenamiento general y si tal sanción se proyecta sobre un bien que no es distinto del también afectado por el derecho sancionador estatal, sin llegar a afectar otros derechos constitucionalmente reconocidos

        4. Ejercicio de la Potestad

   Toda potestad esta compuesta por un haz de facultades, la potestad sancionadora de la administración esta compuesta por tres

    - la del establecimiento normativo las actividades sancionadores deben estar establecidas previamente en una norma {reserva legal}
    - Imposición  de las sanciones
    - Ejecución de las sanciones.

   Estas facultades revelan las diferencias estructurales y funcionales de la potestad sancionadora de la administración de la potestad penal de los tribunales. La potestad punitiva del poder judicial esta encomendada a unos órganos diferenciables y con funcionalidad exclusiva y excluyente. Los órganos sancionadores de la administración son indiferenciados en cuanto que e sancionar es una función mas de muchas otras que posee. , por tanto no son creados para sancionar pero pueden llegar a hacerlo.

   Las normas penales son diferenciadas, especializadas y autónomas y no se refieren a otras actividades del Estado. Mientras que las normas sancionadoras no tienen sentido por si solas ya que se refieren a otras normas y actividades del Estado.

   Ejercicio Facultativo de la potestad sancionadora
   La administración no ejerce su poder sancionador en todos lo casos que se cometen infracciones de las normas que esta misma establece, mas bien una mínima parte de las infracciones que se cometen llegan a ser castigadas. Esta situación ha sido justificada por algunos autores a través del concepto de Discrecionalidad  de la administración o por el principio de oportunidad.

   Frente al principio de legalidad que implica el deber de perseguir sancionar las infracciones, el principio de oportunidad establece la posibilidad o permisibilidad de poner en marcha tales consecuencias jurídicas, por lo tanto la administración no esta obligada a castigar, sino que se le permite hacerlo. Pero la doctrina a su vez ha establecido que la no persecución de una infracción debe ser justificada, tampoco debe cambiarse bruscamente de criterio para castigar infracciones que habían sido toleradas (esto lo señala la jurisprudencia) y por ultimo se señala que las infracciones toleradas son las que no arriesgan intereses públicos importantes.

   Hay que diferenciar en todo caso que si bien esta potestad es facultativa, la administración debe ejercerla cuando existen terceros interesados en que la administración actúe

   Esta forma de actuar produce sentimientos de injusticia y criticas al sistema, ya que no todos los infractores son sancionados (por lo que no se respetaría el principio de igualdad).  El autor en cambio justifica este carácter facultativo del ejercicio de la potestad sancionadora de la administración y basa su justificación en la REALIDAD  (cuaack!!!) ya que la realidad demostraría que es materialmente imposible sancionar a todos los infractores, por tanto no se puede sostener su carácter obligatorio, incluso Nieto García dice textualmente “Es verdad que a muchos se  les puede antojar trivial esta explicación, incluso inadmisible, al menos para aquellos que pretenden que la realidad ha de adaptarse a las normas. Pero para mi el Derecho irreal o irrealizable no es derecho”. Entonces el fin de la sanción administrativa es el cumplimiento de determinadas normas.

   El principio de oportunidad del que se hablaba debe entenderse como discrecionalidad, por lo tanto controlable y no como arbitrariedad o discriminación.  A los tribunales a falta de de norma reguladora le corresponde establecer los criterios de control de la actividad sancionadora y se debe basar en los siguientes criterios, a juicio del autor: la administración tiene que justificar las razones que le impulsan a perseguir una infracción concreta en un contexto de tolerancia o viceversa, tolerar infracciones  en caso se rigor generalizado. Por ejemplo: Seria arbitrario sancionar a un automovilista que se estacionó mal en una calle donde todos se han estacionado mal; Pero se justifica una sanción de todos los automóviles estacionados mal enana manzana sin que nadie pueda alegar que tres manzanas más allá no se ha hecho lo mismo. Aquí no habría discriminación se trata de la imposibilidad del agente de sanciona a todos.

   A partir de esto surge la siguiente duda  ¿Puede el tribunal que revisa una causa de sanción administrativa anular un acto de la administración que se ha dictado en estricto cumplimiento de la norma, por considerarlo arbitrario o discriminatorio?. Según el autor la anulación seria posible y debida  Ya que el vicio no consiste en la infracción a la norma sino en la arbitrariedad co que ha sido adoptado

   Importa distinguir entre las dos manifestaciones del ejercicio del ejercicio facultativo de la potestad sancionadora:

        1. Tolerancia de incumplimiento: es conveniente dejar en manos de la administración la decisión de perseguir o no a los infractores, salvo que haya interesados en tal persecución que así lo soliciten, ya que en este ultimo  caso la administración esta obligada a actuar
        2. Exigencia inesperada de algún comportamiento: Si bien sabemos que la administración no puede pasar por alto indefinidamente las infracciones porque no puede desconocer la ley que impone cierta orden o prohibición,  el principio de la buena fe obliga a advertir su cambio de criterio (anunciar que abandonara la tolerancia) además el principio de la igualdad le obliga a perseguir a todos los infractores que se encuentren en igual situación

   Únicamente con estas condiciones resulta admisible el ejercicio facultativo de la potestad sancionadora

      5. Control judicial de su ejercicio

Los tribunales de orden contencioso administrativo conocerán  de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de los actos administrativos. La cuestión aquí radica si es que las resoluciones adoptadas por esos tribunales pueden o no ser impugnadas  por los tribunales ordinarios. El autor critica la postura formalista de una parte de la doctrina que establece que los tribunales ordinarios solo tienen el carácter de revisor pero no pueden intervenir mas allá de ellos, ahí se vulnerarían principios como el de economía procesal. El autor propone una mayor labor de los tribunales a la hora de revisar una resolución administrativa.

Anulación sin absolución: El tribunal ordinario apreciando algún vicio procedimental o sustantivo anula la sanción impuesta mas no por ello declara la absolución del imputado, dejando abierta la posibilidad de un procedimiento posterior. En estos supuestos se abre un dilema: Devolver las actuaciones a la administración para que esta resuelva o el tribunal sancione directamente.

    - La primera opción respetaría las competencias administrativas y parece adecuada cuando ha habido infracciones de forma en el procedimiento.
    - La según opción se apoya en razones de eficacia y economía procesal  ya que la devolución trae consigo el riesgo de un nuevo recurso contra la segunda resolución administrativa.

   La jurisprudencia ha aceptado ambas posiciones en variadas ocasiones, pero es mas frecuente la que autoriza la modificación judicial de la sanción sin devolverla a la administración.

El alcance  y naturaleza de los efectos del control judicial a los actos sancionadores de la administración pone en juego la titularidad de esta potestad sancionadora que corresponde a la administración entonces la pregunta es: ¿Qué sucede cuando una resolución administrativa es revisada por un juez y su contenido es sustituido por el de la sentencia? El juez al revisar un recurso  controla su corrección legal y si constata un vicio lo anula.  Esto no debe ser mirado como una intromisión desmedida del poder judicial en el Ejecutivo.  En el régimen actual el juez es competente para dictar un acto que sustituya al acto administrativo anulado, sin necesidad de devolver las actuaciones judiciales a la administración,

Para evitar confusiones se debe tener en claro la distinción entre la titularidad de la potestad y la de su ejercicio. el titular de la potestad administrativa sancionadora es siempre la administración, y su ejercicio puede verse interferido por la actuación de un juez. El juez que revisa un recurso contencioso administrativo puede limitarse a anular la sanción y devolver el expediente a la administración, o bien, subrogarse en el ejercicio de la potestad sustituyendo la sanción administrativa por otra judicial y en los casos  que el juez media un concurso de ilícitos, el juez penal puede paralizar el ejercicio administrativo de la potestad y eventualmente eliminarlo.

En definitiva, la administración es la titular originaria de la potestad sancionadora y ella misma la ejerce  excepto en los casos que, mediando un recurso contencioso administrativo su ejercicio se desplaza a un juez y  en los casos en que la actividad de un juez penal paraliza el ejercicio de la potestad administrativa.